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可再生能源配額新政可用于支持可再生能源投資
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發表時間:2018-11-13 16:11作者:侯?安德 丹尼爾?威澤爾來源:中外對話網址:https://www.chinadialogue.net/blog/10574-China-is-planning-provincial-quotas-for-clean-energy-/ch

專家解讀新頒布的清潔能源電力配額政策如何通過分配可再生能源義務來促進可再生能源交易與投資


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侯安德是德國國際合作機構(GIZ)的項目主任。韋明德是落基山研究所電力體制改革政策部門的項目經理。兩人工作地點都在北京。


三月,中國頒布了《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》,規定了各省級行政區域水電和非水可再生能源電力消費的比重指標,并將這些指標進一步向承擔配額義務的市場主體,包括電網企業、配售電企業和參與直購電交易的大型終端用戶,進行分配。


用戶可通過購買可再生能源電力證書(REC)作為其履行義務的證明。證書對可再生能源電力的生產者按照1兆瓦時電量一個證書的標準核發。證書將區分為含水電和非水電可再生能源(風能、太陽能、生物質能)。年底持有證書數量不足的用戶,須按照電網企業建議的并在國家發改委備案的價格購買替代證書。


在我們看來,可再生能源電力配額新規有很多好處。


配額義務

很重要的一點,可再生能源電力配額義務現在已具備法律效力。未達到配額指標的省份將暫停獲批建設新的煤電項目規模(或核減核準規模),并且還將被取消申請能源示范區的資格。對于未完成配額指標的電力配售企業等市場主體,將核減或取消其下一年參與電力市場交易的資格。


很重要的一點,可再生能源義務現在已具備法律效力。

從長遠來看,可再生能源電力配額有助于促進各省之間的可再生能源交易。配額增幅最大的省份多數都位于華東地區。例如,2016年湖南省風電和太陽能光伏發電量總占比2.9%。根據2018年的配額指標,湖南非水電可再生能源發電占比需達到9%,并在2020年增長到19%。


安徽、河南和江西的情況類似。就絕對增幅而言,山東、河南和安徽需購買風電和光伏發電的增幅最大。盡管已計劃增加省間交易量,但可再生能源電力配額政策可以使通過跨省交易整合可再生能源的重要意義得到強化。


2020年各省可再生能源(不含水電)預期性配額指標

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資料來源:GIZ (德國國際合作機構)2018,基于國家能源局數據


總體而言,實施省級可再生能源電力配額政策是一個積極的進展,可幫助糾正此前中國清潔能源發展模式中的若干問題。在國家層面,以發電量而非裝機容量作為基礎的政策目標已經成為推動可再生能源并網的重要因素。對不履行義務的主體建立懲罰機制,可以促進各省購入更多的清潔能源,而非僅僅依靠省內發電,從而減少可再生能源棄電現象。


但任何一項新政策都會在發展過程中存在陣痛期,并有潛在需要改善的地方,尤其是在2020年后中國的可再生能源補貼將逐步退出。因此,為促進可再生能源電力配額政策的發展,我們提出了如下一些簡單易行的方法:


·  明確配額政策將如何支持其他對可再生能源產生影響的改革,如碳市場和電力市場改革。

·  提高配額制定方法的透明度,并為配額制定長期規劃以鼓勵在可再生能源領域的投資。

·  提出月度目標以鼓勵市場發展,幫助市場主體保持在履行配額義務的軌道上。

·  闡明可再生能源電力配額政策的目標,并將這一目標與解決棄風、棄光與棄水的問題結合起來。

·  鼓勵可再生能源直購電,以及購買盈余的可再生能源電力證書。


市場協同機制研究

任何新的市場機制都應有助于中國實現電力市場改革和清潔能源政策的長期目標。市場的擴展、補貼和行政規劃機制并存的現象都可能加劇市場改革的復雜性,從而增加實施的難度。


去年國際能源署(IEA)在一份政策文件中指出,政策疊加“可能造成政策重復、成本增加、低效和政策清晰度降低等問題”。


然而,IEA也指出,“如果政策想要達成的目的不同,如長期和短期目標,那么出現政策疊加也是合乎情理的。”這就是為什么每項政策都需要明確其主要目標,并輔以相應的配套機制。


我們認識到政策疊加是不可避免的。存在這個問題時,政策制定者應制定整合計劃,逐步協調不同的政策。最需要進行協調的是碳市場、電力現貨市場、電力輔助服務市場、分布式光伏市場以及空氣污染政策。其中很多改革都將提高可再生能源上網電量。監管機構應研究這些市場將如何在短期內相互影響,并理清這些政策將如何相互支持。


最需要進行協調的是碳市場、電力現貨市場、電力輔助服務市場,分布式光伏市場以及空氣污染政策。


制定長遠而透明的政策

清潔能源發展逐步向市場化運行機制轉型的同時,中國不應放棄其制定長期目標的做法,這些做法過去曾成功推動了可再生能源的發展。但是為提升長期市場表現,這些目標需要進行調整。


當前,中央政府設置了可再生能源上網電價(FiT)制度,大多縣級和以上各資源區的上網電價每年進行調整。上網電價定價機制中存在的不確定性和清晰度不夠等問題導致投資出現了興衰交替的局面。資源區的過度細分導致風電和太陽能光伏電站并未建在風光條件最佳的資源區,而是建在了補貼高、但資源條件一般的地區。


監管機構應著重于提供清晰的長期投資信號。最近發布的可再生能源電力配額政策中設定了2018年的省級配額指標,而本年度已經過去了數月。政府僅為2020年制定了“預期指標”。而如果要在那時實現并網發電,風電場和太陽能光伏電站現在就需要獲得核準。


制定2025年或2030年的目標將使投資者從更大的確定性中獲益。目前,可再生能源義務僅僅包括已經納入計劃的部分,并沒有使REC證書發揮加速和優化投資的作用。


如果能夠提前制定并逐年上調可再生能源發展目標,那么可再生能源電力證書的價格將反映新的投資需求,從而有助于避免高碳技術進入,這有助于從依靠上網電價和其他管理措施上脫離。


當然,有時政策調整是必要的。但調整可能產生破壞性的影響,尤其是當調整成為常態,而非例外情況。我們建議制定定期修訂配額的時間表,并闡明需要修訂的情況。當供應不足導致價格上漲,投資就會增加,可再生能源電力配額政策就會奏效。因此,供應短缺時,監管機構不應急于調整下一年的目標,因為這可能會導致矯枉過正從而減少投資。


建立月度目標

盡管設置行政目標的達標期限是必要的,但它同時會帶來預期之外的問題。上網電價每年調整一次,導致每年在調整日期前后市場出現起伏波動。空氣質量指標以三年為期限,導致最后一年的12月會出現供熱不足。而省級碳市場試點只有在年終結算義務到期之前變得活躍。


在第一年試運行后,即可再生能源電力證書僅能交易一次(從2019年1月至2月),我們建議開放全年交易的市場,從而使市場主體看到交易價格并作出相應的反應,而不是到了年底才倉促完成配額。


我們建議監管機構制定指導方針,按月對每兆瓦時電力需求所對應購買的配額目標提出建議。由于風電和太陽能光伏發電量每月都會發生波動,因此,該方案中已經設立的替代證書“安全閥”可以由每年調整改為按月調整。


此外,一個活躍的月度交易市場將有助于決策者監測可再生能源電力配額政策落實的進展。如果證書一直處于不足或過量狀態,政策制定者可以通過完善市場規則來提高流動性。如果明顯的供應不足或過量發生在幾年的時間跨度內,他們可以通過設定一個未來的目標的進行糾正。


由于目前政策不允許轉售,并且看起來一段時期內也不會允許,那么買家在月度市場上買入配額時就會非常謹慎,因為一旦買入過多,將無法轉售。因此,我們建議為在最初的2019年設定每月約25%的購買目標,并將該目標到2020年提高到40-50%。這將有助于證書買家作出更加積極的購買決策。


減少棄電現象

該政策的既定目標是推進生態文明建設,落實國家可再生能源法。中國此前計劃在2020年將所有省份的棄風、棄光率控制在5%以下,現在可以以此為契機將可再生能源電力配額政策與之前的計劃聯系起來。我們認為,當前設定的配額目標在不大幅度降低棄電率的情況下也能夠實現。考慮到可再生能源資源大省在兩年內要將棄電率從30%以上降至低于5%,配額目標甚至可以說是過于保守。我們建議,目前針對可再生能源電力證書市場初級階段(2018-2020)所用的目標計算公式中,應涵蓋降低棄電的目標。


最終,要完成棄電目標需要增加跨省間的交易。因為在棄電最嚴重的省份,發電量遠遠超過其省內需求,但其他省級政府寧愿依靠省內的發電量。即使對于需要購入能源的省份,由于電力調度制度的規定,能夠并入電網的可再生能源電力也僅有40%左右。


配額政策通過設定可再生能源購買目標,可以幫助解決各省的保護主義問題。而當前的目標似乎假定沒有計劃外的跨省交易增長。未來幾年,可再生能源電力配額可能會對調度和電力系統工程施加一定的正向壓力,從而使中國有能力處理超過40%的跨省可再生能源交易。


當前公布的2018年配額似乎較為保守,可能是為了使政策在推出之初更容易實施。我們認為當前目標過“松”,如果配額目標很容易達到,實際上可能會使市場發展更加復雜。


要確定有多少目標需要被修訂,很重要的一點是要清楚知道設定目標時所使用的數據。我們建議公布今后兩年各省份配額的基本計算公式。這也將有助于省級電力調度中心明確他們需要采取何種措施來實現這些目標,鑒于電力市場不斷變化,這一點尤其重要。


鼓勵直接購買

可再生能源電力配額新政與去年頒布的綠色電力證書自愿認購政策不同。綠色電力證書政策旨在通過鼓勵私營企業購買證書,作為其消費綠色電力的憑證,從而降低上網電價補貼資金缺口。通常情況下,綠色電力證書銷量幾乎為零,因而這個政策并未對減少上網電價補貼資金缺口做出重大貢獻。


綠色電力證書市場沒有起到作用的主要原因是實際上證書并不符合大多數企業的需要。大多數環境機構在評價企業履行環境承諾時重點考察的是“額外性”問題:當一家公司號稱綠色環保時,他們是否采取了實際行動,為系統帶來了比通常情況下更多的清潔能源?


中國的綠色電力證書與其說是對新能源的投資,倒不如說更像是向政府納稅。矛盾的是,該計劃促使那些支持綠色理念的跨國公司轉向在中國以外的其他國家發展可再生能源。例如,富士康近期宣布將在沙特阿拉伯投資興建一個新的大型太陽能項目。


我們認為,新的配額政策最終可以吸納綠色電力證書市場,特別是由于目前的配額政策更能切合企業需求。為了幫助實現這一轉變,我們建議允許尋求碳排放盡早達峰的企業和城市自愿購買超出省級配額的可再生能源電力證書。


我們還建議允許企業與配額體系之外的可再生能源發電商達成直接購買協議。這樣一來,市場將鼓勵更多的可再生能源投資,從而有助于降低風電和光伏的價格并加速中國的清潔能源轉型。


結論

中國正全力打造清潔能源未來,同時也取得了與其他很多國家相比非常顯著的成績。作為當今全球具有領先地位的可再生能源生產國和消費國,中國清潔能源生產行業的規模升級有助于促進全球能源轉型。可再生能源電力配額政策也將繼續支持此目標,中國為一個可以逐漸推動可再生能源投資和生產的市場奠定了基礎。我們希望以上幾條建議可以為變革提供一個起點。

翻譯:于柏慧